緬甸現階段的民族和解政策

石安達、石炳銘 

緬甸軍政府自執政以來,一直為國內種族糾紛所困擾。各族為了爭取憲法所賦予的民族自決或自治權利,不惜與聯邦政府武力相向,因此像克侖族(又稱央子族),撣族、克欽族、蒙族、佤族、若開族等等,都各自擁有武裝部隊,而且規模不小;多者眾達數萬人,少者也有三五千人。這些少數民族的武裝部隊,數十年來都與政府軍塵戰不休。致使緬甸國力元氣大傷;不僅經濟衰弱不振,甚且呈現倒退現象,故西方媒體把緬甸形容成是一個退入「叢林時代的國家」。這種情形迫使緬甸軍事政權不得不謀求改善之道,因而決定了現階段的民族和解政策。這個和解政策的具體內容就是要讓各少數民族享有政治、經濟和社會權力,其作用則在於化解敵意,達成團結和統一,藉以避免國家的分裂。

緬甸是一個地廣人稀的國度,土地總面積達六十七萬六千五百八十一平方公里,人口總數四千二百一十多萬(一九九一年統計),平均每平方公里僅約六十二人。但緬甸不因地廣人稀而富足繁榮,反而問題叢生,人民生活十分貧困,平均國民所得不到三百美元。在政治上更是動亂頻頻,只有非洲一些十分落後的國家差可比擬。但非洲國家多屬荒漠地帶,農業環境本就極差。緬甸則洽洽相反,全境土地肥沃,資源豐富,雨量豐沛,其所以如斯落後,全因人為的因素所致。原來緬甸是一個多民族國家;緬族是主體民族,佔有全國人口總數的三分之二,其餘三分之一,概係少數民族。族群種類約有五十個之多,其中以撣族、克倫族、克欽族、佤族、拉祜族等人口較多。這些不同民族如按語言學分類,大致可區分為藏漢語系和南亞(馬來語系)語系兩大系統。再進一步區分,則可區別為藏緬語族、壯傣語族和孟高棉語族。其中、緬、若開、欽、克欽、拉祜、傈僳、伊高(愛尼)族等屬藏緬語族;撣、克倫、克耶族,屬壯緬語族;孟、佤、崩龍(德昂)、布郎族等則歸類為孟高棉語族。

緬甸境內的各種不同民族,似乎都來自境外,來自北方中國者為古羌人、百越人,屬蒙古人種;如緬族、克欽族、拉祜族、傈僳族、伊高及撣族、若開族等。其來自南方者屬馬來人種,如孟族、佤族、布郎、崩龍族等。中國古時稱其為濮系統的民族。馬來種的各族在緬甸是最古老的民族,蒙古人種的各族則是較後期逐漸移來者。在公元十一世紀前,孟族、驃族、撣族等都曾先後在緬甸建立起強大的國家;如勃固國、驃國、彈國等,直到公元十一世紀才由緬族統一了緬甸。延續到十八世紀末頁,英國勢力進入緬甸,緬族建立的王朝才告覆亡,英國起而代之,並統治了緬甸,第二次世界大戰後,緬甸才恢復獨立。

在英國入主緬甸前的緬甸,雖是一個統一的國家,但並不曾如古代中國般的建立起一套嚴密完整的政治制度。週邊的各少數民族享有充分的自主權,以緬族為主體的中央政府,很少去過問各族的內部事務。這種鬆散的國家族群結構,長期制約了緬甸社會的發展;各族群間始終未能凝結成強固的向心力量,加上居於統治地位的緬族中央政府,缺乏治理國家的智慧及能力,所以自重獲獨立以來,內部始終處在緊張狀態,長期以兵戎相見,國無寧日,這實在是緬甸人民的悲哀。

一九四七年二月十二日緬甸脫離英國獨立之前一年,領導獨立運動的翁山將軍是一個開明的領袖,他了解緬甸的歷史和現實,所以在與各族各派達成的『丙龍協議』中,明文規定構成緬甸的各族邦都享有充分的自治權。原有的地方領袖如土司等權力仍獲尊重,其有能力才幹者則延攬到中央擔任重要職務,並且允諾各邦於獨立滿十年後,各邦如不滿意,可脫離緬甸而獨立,這一天並訂為緬甸聯邦獨立日。所以緬甸是一個聯邦國,稍後製定的緬甸憲法也根據這個協議而製定,但這部憲法遭到極端民族主義份子的不滿,翁山將軍也不幸遭到暗殺。憲法上一些對少數民族的優惠政策,也被取消。這給原來就很脆弱的民族關係蒙上重重陰影。終於暴發了嚴重的種族衝突,各族各邦紛紛以履行協議及憲法權利為訴求,與中央政府形成武裝對抗,再加上緬甸共產黨受到北鄰中國共產黨成功的影響,也積極展開武裝革命,一心要奪取政權。於是緬甸乃陷入分崩離隙的動亂狀態;不僅一切建設都停擺,原由英國留下的一些基礎建設,也都壞傾殆盡。難怪西方媒體於論及獨立後的緬甸時,形容她已退回到叢林時代云云。

緬甸自一九六二年三月尼溫發動軍事政變取得政權後,就百分之百採行軍人專制制度。中央到地方的所有領導職務,悉由軍人擔任。同時採行所謂的『佛教社會主義』政策,一切經濟活動,概由國家接管,禁止私人經營任何行業,以印度與華僑為主的外國移民,一律驅逐出境,財產皆遭沒收。這種的政策加速了緬甸的經濟破產,人民收入直線下降,被列為全世界最貧窮國家之一。

一九七四年尼溫政府製定了第二部憲法,表面上尊重民族權利,並將原有的民族自治邦由五個增加為七個,新增的邦為孟若開邦,但實際上是一部以軍人為主體的一部中央集權憲法,是不折不扣的封建社會主義體制。

一九八八年積蓄多年的政治和社會矛盾,加上人民生活的極端艱困,而暴發了全面性的動亂。首先是三月份的學生示威,隨即引發全國性的抗議和示威。三月十八日,星期五,軍警採取強硬手段鎮壓,被稱為「黑色星期五事件」。到了六月間,又暴發了規模更大,時間更長的反政府的示威活動。以學生及知識份子為主導的示威群眾,不但要求經濟改革,還要求廢除一黨專政,實行民主化的政黨政治。這一波的群眾示威活動,迅速擴大到全國。執政的緬甸社會主義綱領黨召開緊急會議謀求對策。強人尼溫不得不辭去黨主席職務並聲明退出該政黨,另提出是否應實施一黨制或多黨制問題,舉行公民投票。他也表明他要退出政壇,不再參與國家政務。這無異宣佈社會主義制度的破產。隨後尼溫的接班人走馬燈式的輪換出台,雖然都提出了一些政經的改革主張,但軍人執政的基本原則仍堅持不讓。以盛倫將軍為首的當政派!一方面承諾經濟改革,放棄社會主義公有制,承認並恢復私有制,但另一方面在政治改革方面,卻採強硬立場,同時也否定了公投政策,逮捕了反對派的領導人物。盛倫的這些措施,立即引發了更大規模的反抗浪潮,全國大小城鎮甚至邊僻鄉村的人民,不分學生、工人、農民或僧侶都全面起而抗議並發生了多次暴亂場面,一些軍警遭到殺害。政府首在仰光實行戒嚴宵禁並出動軍警以武力鎮壓。從八月五日到十二日的八天中,遇難群眾達五○○至一○○○人左右。全國民心大憤,群起遊行示威,進一步強烈要求停止內戰,實施政治改革,改善人民生活的主張。至此,緬甸的民族問題才和全民的政治及經濟改革運動掛上鉤,全民反政府的運動達到了一個嶄新的階段。

接著態度溫和的貌貌博士被擁上台,他採取了一些緩和緊張局面的措施,但結果卻導致無政府主義狀態漫延,各地民眾紛紛起而奪權,使得局面更混亂,難以收拾。

九月十八日,以蘇貌貌為首的將校們接掌了政府職權,宣佈成立「國家恢復怯律和秩序委員會」。一方面以強硬手段恢復安定,一方面解除黨禁並準備大選,同時宣佈廢除一九七四年的第二部憲法,及取消「緬甸聯邦社會主共和國」的國名,恢復原來的「緬甸聯邦」國名,執政黨的名稱也改組為「民族團結黨」並舉行大選。該黨原以為必可贏得選舉,繼續執政,不料以翁山蘇拒為首的反對黨「全國民主聯盟」以壓倒性優勢,贏得了大選。「民族團結黨」慌了手腳,不顧一切的拒絕交出政權,這實在是全世界空前未有的大笑話。

猶有甚者,緬甸軍政府不但不交出政權,反將翁山蘇姬軟禁起來,該反對黨的重要幹部都遭逮捕。儘管遭到世界各國的嚴詞譴責,但政府始終不為所動,原先承諾要製訂的第三部憲法也一直懸岩未決。

雖然緬甸的現政權也想積極地進行一些政經改革,但因沉痾已深,一直是欲振乏力。不過在民族政策上,倒是有了一些較顯著的成就;諸如撣邦的果敢(麻栗壩)及佤族地區,原是緬共賴以存在的重要根據地,但自一九八九年三、四月起,先後採取清共措施。緊鄰雲南省西雙版納的林明賢也率部脫離共黨,克欽邦的丁英也採取了同樣的行動,終使緬甸共產黨遭到滅亡的命運。這些少數民族地區,都各自擁有強大的武裝力量,一直是緬甸政府的心腹大患,尤其有共產黨在主持領導,對其政權的存在是最大的威脅。現在這些地區既然發生了這樣大的變化,對緬甸政府而言,自是天賜良機。於是乃採取和顏悅色的態度,謹慎地和這些少數民族的武裝力量接觸,回應了他們停止內戰,實現和平、民主及地方自治的要求。緬甸政府把上述各地區劃為四個特區,由原有的領導人繼續自己管理自己,也都各自保有原有的武裝力量,並以警察的名義,給各族武裝部隊若干薪金及補給。目前除南部的克倫族和孟族仍堅持不妥協立場外,緬甸的其他少數民族都和政府達成和平協議,這使得百孔千瘡的緬甸軍事政權,暫時獲得喘息。使它得以有些機會去解決內政上的其他重大問題,其中最棘手的莫過於翁山蘇姬的問題了。如果它把政權交還給翁山蘇姬,現在執政的這批人,命運必然很悲慘,甚或性命都難保,因為人民對他們的積怨實在太深了;如果他一直拒絕交出政權,它在國內國外所遭致的厭惡感,也必將與日俱增,緬甸軍事政權目前所處的困境,正是「騎虎難下」一詞的最好詮釋。

回頭來再看看緬甸的民族問題。前面也已提過,由於緬甸北部及東部各少數民族的覺醒,毅然擺脫了緬共的控制,緬甸共產黨已不再存在。民族間的緊張關係也因之得到了緩解。主持民族政策者是緬甸政府的第二書記│欽紐將軍,他力主以和平手段化解民族問題,只見他不時僕僕風塵於走訪各少數民族地區,也對各民族地區提供了若干的經濟援助,同時還鼓勵各族自行開發經濟,對各族自行引進外資及技術,也採取支持態度。例如鄰近中國雲南省西雙版納的孟拉地區,地方領導人利用中國民間資本及技術,開發錳礦及農業,已取得了相當的成就。當地居民一向依賴種植罌粟維生,現在則已大幅減少鴉片的產量,並計劃在最短期限內(六年)禁絕煙毒。此項發展,甚至引起聯合國的重視,特地派遣副秘書長兼禁毒署主任阿拉奇於一九九八年五月,親自前來孟拉觀察。

另外緬甸撣邦東北部的佤族地區,是所謂「金三角」地區的核心地帶,是金三角地帶的主要罌粟生產區。年產量約佔金三角的百分之七十。佤族原是一個全未開化的民族,直到一九六○年代,尚保有獵取人頭祭祀的習俗。但這個民族卻是一個最勇敢善戰的民族,也十分樸真可愛。緬甸共產黨看準了該地區和民族的特性,藉中共之助,在該地區建立起共黨組織。因為得到中共方面的大力支持,該地區就形成了緬共最強大的基地。直到一九八九年四月,內部才起了重大變化;共黨勢力一夕被清除,成立了「佤邦聯合黨」並將原由緬共領導的軍隊改組鳥「佤族聯合軍」,領導人為趙尼來及鮑有祥。前者相當於共黨組織的「黨委書記」,後者則為軍隊指揮官。清共後新成立的組織,迅即與緬甸中央政府展開和平談判並達成和議,緬甸政府承認其享有充分的自治權,原有的一切包括軍隊在內,都照樣維持不動。由於佤族與中央政府達成了和議,已牽動了緬甸的政治版圖,其他各族先後均與中央政府達成了和平協議,雖然克倫族仍不肯妥協,但已影響不了大局。所以現階段的緬甸,已由分崩離隙的亂局,轉趨和平與穩定。這無疑的是有利於社會經濟的發展,如果它能進一步與翁山蘇拒所領導的反對黨達成政治妥協,緬甸的明天將是很光明的。

取得和平安定後的緬北佤族及撣族地區,已在積極進行建設工作,不論公路興築、水力發電站的動工或對教育的重視,都已為落後的族群社會開啓了新頁。但因先天的條件實在太差了,如果得不到國際社會的實質奧援,前景並不樂觀,尤其該等地區盛產鴉片,如要有效根除毒品的生產,也非得從發達經濟,改善當地人民生活著手不可。如只顧在防杜走私上著力,則該地區的毒品生產將會持續,全世界的毒品泛濫問題,也將難以根本解決。這是客觀的現實,但盼有遠見的各國政治人物能加正視。


【本文收錄於《雲南文獻》第28期;民國87年12月25日出版】

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