中華民國一百年來之憲法發展與憲政成長

作者/王文  

中華民國雄踞東亞,建國迄今適一百年;此其間內亂不己,外患頻仍,而終能復興者,胥賴我無數革命先烈,暨全國軍民同胞,拋頭顱、灑熱血,犧牲鬥有以致之。尤其國父孫中山先生,領導國民革命,創造三民主義、五權憲法之宏規,建立亞洲第一個民主共和國──中華民國,並復興中華民族;而蔣中正總統,繼承國民革命遺志,領導全國軍民,安內攘外,打敗日本,廢除不平等條約,躋我中國於世界五強之列,更制定中華民國憲法,完成「憲政時期」之「憲法之治」,使我中華民國,成為現代民主憲政之國家;故二位偉大領袖,更是我國曠古以來之偉大功臣,蓋世之民族英雄。值此中華民國建國百年之際,吾人應向二位領袖及先烈前賢,表示由衷之崇敬與景仰。

惟我國實行民主憲政,並非一蹴即至,乃係自民國元年以來,不斷推行制憲行憲之結果;故茲就中華民國一百年來之憲法發展與憲政成長,擇要述其梗概(註一),欣然為建國百年而慶賀。

一、概說憲法與憲政

(一)憲法與憲政之關係

憲法係國家之根本大法,乃由制憲機關所制定之靜態法典,用以限制政府行使公權力之活動範圍,及保障人民之自由權利;故憲法係近代民主政治之產物。而憲政則為立憲政治際實之運作體制,乃由行憲機關依據憲法法典之靜態規定,為動態之推展適用,以管理國事,服務人民,且運作無間,以實現民主政治之理想──即民意政治、法治政治及責任政治為目標。足見憲法為體,憲政為用,二者顯有不同;茲復就此二者主要不同之點,具體略分述之:

憲法係規定國家之基本組織,人民之權利義務,與國家其他重要制度之根本大法,乃由制憲機關所制定,如中華民國憲法中對國民大會、總統、及行政、立法、司法、考試、監察各院組織與職權之規定;暨明定人民享有平等權、自由權、生存權、受益權及參政權;與揭示地方制度,基本國策等重要制度,皆為憲法之重要規定,其效力高於法律及命令,而蔚成國家最高之憲法規範,或最高之政治規範。而憲政則係行憲機關於依據憲法規定推動實際政治運作過程中,所產生國家次高之政治規範或憲政規範,其效力乃在憲法之下,而不得與憲法相牴觸,否則應屬無效。諸如立法院依據憲法規定,制定總統府及五院之組織法、省縣自治法、公職人員選舉罷免法、司法院大法官審理案件法、公職人員考試法及監察法等,皆屬於效力次於憲法之政治規範或憲政法規。人民乃依據此等法律,選出總統、副總統、省(市)長、縣(市)長、及各級民意代表,以組成中央與地方政府暨各級議會;政府則依法行政,分別行使行政、立法、司法、考試、監察等之職權,以服務人民、革新庶政,增進人民福址、促進國家富強等,皆屬於「憲政」之範圍是(註二)。

依上所述,足見憲法係規定國家民主政治之靜態法典,而憲政則為國家民主政治之動態實踐,二者雖有不同,但二者均須具備,始能構成國家完整之政治規範,貫徹憲法福國利民之崇高理想。是以國家若只有憲法而無憲政,則其憲法顯未實行,僅不過係「紙面憲法」,形同廢紙而已,自不能發生憲法之功能,其憲法僅係「民主政治」之粉飾,而輒行獨裁專制之實,如昔日德國總理希特勒,視該國之威瑪憲法如無物,威行獨裁專制,導致敗亡是。反之若國家竟無憲法,則根本無實行憲政之憑藉,自不可能產生民主政治;正如無根之樹,不能生長繁茂,無源之水,難以奔流成河者然。足徵憲法與憲政之關係,在實行真正民主憲政之國家,實密切而不可分。

(二)憲法發展與憲政成長

所謂憲法發展,乃指靜態之憲法,於制定頒行後,為切合動態社會中之國民需要,乃不斷調適因應,以充實其新的生命──增加新的憲法內容,促其變遷成長而言。蓋社會環境不斷變動,憲法亦應伴隨社會之進化,而不斷充實其新之生命,成為活之憲法,而後始能滿足當代國民之需要,發揮其為國家最高政治規範之功能。至憲法發展之途徑,以美國聯邦憲法為例,其重要者有四:⑴憲法修改:二百餘年以來,共增修憲法數次,條文共二十七條,增加美國人民所需要之憲法新內容。⑵憲法習慣:憲法規定之內容,有常因憲法習慣之形成,而幾成徒具形式之具文者,如美國總統之選舉,依其憲法第二條規定,乃係人民間接選舉,嗣因政黨提名總統候選人之憲法習慣形成,已不啻在精神上或實質上變為人民直接選舉是。⑶最高法院之違憲審查權:美國最高法院於審判訴訟案件時,得拒絕適用違憲之法律,並解釋憲法,闡明憲法含義之所在,而創造新之憲法原則,如契約自由之原則、惡劣傾向之原則等,而賦予憲法新之生命,以適應社會變動中人民之最新需要,促進美國聯邦憲法之不斷發展。⑷國會之基本立法:美國國會之立法權限甚大,且日益擴大,具有補充憲法規定不足之功能,象徵其憲法之不斷成長等,即為憲法發展之先例。而其中之「國會基本立法」乃屬於「憲政法規」;至於政黨提名總統候選人由人民選舉之「憲法習慣」,則屬於國家動態民主政治實踐之「憲政」;故美國聯邦憲法之發展,乃屬廣義憲法之發展。至於憲政成長,則指上述之「憲政」不斷實踐(如立法院不斷立法、公職人員不斷定期選舉,與行政院等不斷依法行政是),且推陳出新,以適應社會環境變動,及當代國民生活需要,並契合民主政治之理想者而言。是憲政既為國家動態民主政治之實踐,故前述廣義憲法之發展,亦為憲政之成長。

二、我國一百年來之憲法發展與憲政成長

我國憲法之發展與憲政成長,探其源流應回溯至滿清末年之立憲運動,迫使清廷於光緒三十四年八月一日頒布憲法大綱二十三項,但立法、行政、司法三權,仍為皇帝所掌控,實為假憲法之名,行獨裁專制之實,是為虛偽之君主立憲,自不為人民所接受。迨革命黨人辛亥武昌起義,清廷另又從速頒布十九信條,對君權加以減削,對民權略加保障,以期挽救危局,但仍載明「大清帝國皇統萬世不易」,及「皇帝神聖不可侵犯」之獨裁條文,自當然為革命人所不採,清廷終於宣告遜位,其君主立憲,就此告終。迨中華民國肇建,自民國元年起,以迄民國三十五年十一月十五日召開國民大會,開始制定中華民國憲法時止,政府所頒布施之憲法及各界所提出之憲法草案,其重要者共二十八種(註三),足以闡明中華民國憲法發展與憲政成長之真諦;惟因其內容浩繁,顯非本文所可盡述,爰僅擇其中最重要者數種述之,以明其全貌之梗概。

惟憲法有實質意義與形式意義之分;所謂實質意義之憲法,乃指凡屬規範政府組織及人權保障而具有憲法作用之法規,均包含在內,並不以取名為「憲法」者為限,是以後述之「臨時政府組織大綱」及「國民政府組織法」等,皆為實質意義之憲法;至所謂形式意義之憲法,則僅指取名為「憲法」之法典者而言,如「中華民國憲法」是。本文所稱之憲法,乃賅括上述二者在內;且其他重要之憲法草案,亦係促成憲法制定頒行之重要因素,故亦擇要列論。茲將中華國民憲法之發展與憲政成長,分為下列五個時期,分別述之:

一、民國建國時期

民國元年至民國五年間,本文稱之為建國時期,此期間計有下列重要憲法(憲草)制定頒行,茲分述之:

(一)臨時政府組織大綱

辛亥武昌起義成功,各省推派代表集會於武昌,議決「臨時政府組織大綱」共二十一條,並據以選舉孫中山先生為臨時大總統,是為中華民國第一部根本大法,亦即實質意義之憲法(註四)。採總統制,不設國務總理,另設參議院為立法機關;但因無司法及人民權利義務之規定,並不完善,故民國元年一月二十八日參議院成立後,即另行起草「中華民國臨時約法草案」以取代之,至民國一年三月十一日,公布新制定之「中華民國臨時約法」時,即將臨時政府組織大綱廢除,故其施行僅數月而已。但該臨時政府組織大綱,乃係中華民國建立所依據之根本大法,在憲法及憲政史上,具有不可取代之重要地位,應值國人之重視。

(二)中華民國臨時約法

中華民國臨時約法,於民國元年三月八日經參議院通過,三月十一日由大總統公布施行(註五),孫中山先生旋即辭臨時大總統,由參議院選舉袁世凱為臨時大總統。

臨時約法共五十六條,採內閣制,將中央政制劃分為行政、立法、司法三部份,明定司法獨立,國務員(指國務總理及各部總長而言)於臨時大總統提出之法律案,公布法律、及發布命令,須副署之,代負其責任;參議院並可彈劾總統及國務員等,皆為其重要內容;顯在抑制政府而伸張國會之權限,以防制袁世凱竊國之野心,此為我國之第二部根本大法。

(三)中華民國憲法草案──天壇憲草

民國二年四月八日國會成立後,由參議院及眾議院各選出憲法起草委員三十人,集會於北平天壇之祈年殿,從事中華民國憲法之起草,於同年十月三十一日,經國會三讀完成「中華民國憲法草案」,世稱「天壇憲草」,共一百十三條,乃為我國第一部正式憲法草案(註六)。

天壇憲草採內閣制,對總統及國務員之權力,頗為限制,國會並可彈劾總統、副總統、最高法院法官及外交特使、大使、公使等,袁世凱認為不足以實現其竊國野心,遂思對之予以破壞。袁氏乃於該憲草公布後之第三日(十一月四日),即下令解散國民黨並取銷國民黨藉國會議會之資格,復於民國三年一月十日,命令解散國會,我國第一部正式憲法草案──天壇憲草,遂告廢置,未能制定頒行,殊為可惜。

(四)中華民國約法──袁世凱約法

袁世凱命令解散國會後,召集由各省行政長官派遣人員所成之「政治會議」,遂於民國三年一月二十日通過「約法會議組織條例」,另組成「約法會議」,並於四月二十九日,依袁氏咨交之「增修臨時約法」七項大綱,通過「中華民國約法」,於同年五月一日公布施行,亦即所謂「袁世凱約法」(註七)。

袁氏約法採總統制,大權獨攬,較美國總統之權猶有過之;且約法會議復修正「大總統選舉法」,將大總統之任期改為十年,得連選連任,且無連任次數之限制,無異可任職終身;但袁氏仍不滿意,竟欲帝制自為,宣布於民國五年元旦,改為洪憲元年,登基稱帝。幸有雲南省忠勇愛國之軍民,在唐繼堯之領導下,堅決擁護民國共和體制,一致通電反對帝制,並責袁世凱限期將洪憲帝制取消,袁氏屆期未覆,遂與應邀近期入滇之蔡鍔及李烈鈞,於民國四年十二月二十五日,宣布雲南起義,自昆明出兵討袁,義搏雲天,各省響應,袁世凱見大勢已去,乃於民國五年三月二十三日宣布廢止洪憲,旋憂憤成疾而死。此即使民國共和起死回生,光耀史乘之雲南起義,袁世約法及洪憲帝制,亦就此告終。

二、南北分裂時期

袁世凱死後,黎元洪雖於民國五年六月七日,就任大總統,但北京政府仍為北洋軍閥所把持,彼等不願接受立憲政治,是以軍閥張勳,竟於民國六年,挾持已遜位之廢帝傅儀,復辟為宣統皇帝,旋為另一軍閥段祺出兵所瓦解,但彼等軍閥不允北京政府恢復行使中華民國臨時約法,孫中山先生認民國法統已告中斷,乃於民國六年初,率領革命黨人南下廣州「護法」,並於同年八月間在廣州組成軍政府,遂與北京政府形成「南北分裂」之局面。迄至先總統蔣公,率師北伐,於民國十七年六月,國民革命軍佔領北京,始將北京政府消滅而統一。茲將此分裂期間,南北政府制憲與行憲之情形,概述其要於下:

(一)北京政府之制憲

北京政府之參議院,曾於民國四年四月初,依袁氏約法規定,組織「憲法起草委員會」,嗣並提出「憲法綱領」六項,準備草擬憲法,但因袁氏欲帝制自為,嗾使楊度等發動君主立憲運動而擱置。迨君憲失敗袁氏身亡後,黎元洪繼任大總統,乃於民國五年六月二十九日下令恢復臨時約法,並召集被袁世凱於民國三年所解散之國會,集會繼續制憲,但爭議頗多,並無結果;詎至民國六年六月十二日,由北洋軍閥等所糾合之所謂「督軍團」竟干涉國會之制憲,宣布獨立,迫使國會為第二次解散,故制憲並無結果。至民國九年五月,北方軍閥先後發生「直皖戰爭」及「直奉戰爭」,將另新成立而制憲亦無結果之「安福國會」解散,繼任之大總統徐世昌亦同時被逐,乃再由黎元洪於民國十一年六月,復行繼任為大總統,並於民國十一年八月一日,重新召集民國六年被解散之舊國會(第二次恢復),繼續進行制憲。

舊國會於民國十一年八月於北京集會開議後,以天壇憲草為藍本,並參酌各界代表於民國十一年五月在上海召開「國是會議」所擬就(張君勱主稿)之「國是會議憲法草案」(註九)之分權原則,經長期之審議,終於民國十二年十月十日完成制定公布施行,是為我國第一部正式的「中華民國憲法」(註十)。本憲法之制定完成,國人本當歡欣慶賀,無如制憲之多數國會議員,竟先收受曹錕競選總統「五千元一票」之賄款,而先於同(十二)年十二月五日賄選曹錕為總統,並於同(十)月十日,匆匆完成制憲,以為掩飾,一時遂有「豬仔議員」之譏,其所制定之憲法,亦不為國人所重視,而稱之為「曹錕憲法」。嗣至民國十三年十一月二十四日,軍閥段祺瑞取得政權,自任「臨時執政」,頒布「臨時政府制」(註十一),集大權於一身,實為「獨裁制」,乃將「曹錕憲法」及「舊國會」均予推翻,民國法統亦同時取銷,北京政府之制憲,遂告終結。段祺瑞嗣雖於民國十四年十二月曾修改「臨時執政制」,但在張作霖與吳佩夫之壓迫下,終於民國十五年四月二十日去職,曹錕亦宣布解職。顏惠慶繼之組「攝閣護憲」政府,但旋為張作霖所推翻,改行「軍政府大元帥制」,亦實行「獨裁制」;至民國十七年六月,蔣公中正之北伐軍佔領北京,遂將北京政府消滅。

(二)廣州政府之制憲

⒈軍政府組織大綱:

孫中山先生南下護法,因南下之國會議員不足開會人數,乃於民國六年八月二十五日,在廣州成立「國會非常會議」,並於同月三十一日,制定「軍政府組織大綱」(註八)頒行,復於同年九月二日,選舉孫中山先生為大元帥,同月十日就職。

⒉聯合政府組織大綱:

民國七年五月十八日,非常國會為聯合各省各軍,乃決議「取銷大元帥制」,另制定聯合政府組織大綱,並由該國會選舉「政務總裁」七人,組織政務會議,採委員制,每次輪值一人為主席,實則會務均為岑春煊等所操縱,孫中山先生因而離粵赴滬,至民國九年冬,陳炯明由閩率軍回粵,將岑春煊逐退,孫中山先生始自滬返粵,主持政務。

⒊中華民國政府組織大綱:

民國十年四月七日,國會復在廣州開非常會議,議決制定「中華民國政府組織大綱」,並於十月四,選舉孫山中先生為大總統,於同年五月就職,成立正式政府,而取銷軍政府。

嗣至民國十一年六月六日,陳炯明力主「聯省自治」,適與孫中山先生之北伐主張相突衝,乃率軍叛變攻擊廣州總統府,蔣公中正千里赴難,護送國父孫中山先生脫險,陳炯明則於民國十二年一月二十一日被逐,逃離廣州,嗣孫中山先生亦取銷大總統名稱,仍以大元帥身分,續與在北洋軍閥段祺瑞等掌控下之北京政府相抗衡,以迄率員北上謀和,竟於民國十四年三月病逝於北京。自此國民革命之艱鉅偉業,即逐漸由蔣公中正所承擔矣。

⒋國民政府時期之制憲:

⑴國民政府組織法:

廣州政府於孫中山先生逝世後,旋即於民國十四年七月一日,制定「國民政府組織法」,公布施行,採委員制,並推定一人為主席,設常務委員五人,處理日常政務,且明定:「國民政府得受中國國民黨之指導及監督,掌理全國政務」,故謂之「實施黨治」。自此我國之立憲發展,已進入一新之時期。

⑵修正國民政府組織法:

國民政府成立後,即於民國十五年任命蔣公中正為北伐軍總司令,並於同年七月九日率領國民革命軍自廣州誓師北伐,英勇奮戰,無敵不摧,迨至民國十六年十月,已收復並奠都南京;為適應此革命新情勢暨國家新環境之需要,乃數度修正國民政府組織法,以為國家統治權行使之根本大法:

甲、第一次修正

民國十六年三月十日之修正國民政府組織法:規定國民政府置常務委員,不設主席,受中央執行委員會之指導;「凡未經國民黨中央執行委員會決議之重要政務,國民政府委員無權執行」,軍事則另由軍事委員會管理等。而自民國十六年四月十六日至同年九月二日「寧漢分裂」,南京武漢各有一國民政府,嗣寧漢合作,成立一代行黨部職權之「中央特別委員會」,由該會推選國府委員四十三人,組織寧、漢合併或統一之國民政府,以因應國家新之需要。

乙、第二次修正

民國十七年一月十三日之修正國民政府組織法:回復國民政府仍設主席一人,並增設最高法院、監察院、考試院及審計院等,初具五權憲法之形成。

三、北伐統一時期

民國十七年六月,北伐之國民黨革命軍佔領北京,消滅北京政府,南北裂之局,始告統一。國民政府乃賡續制憲。茲分述於下:

(一)民國十七年八月之修正國民政府組織法:

民國十七年八月北伐大業告成,南北分裂復歸於統一,乃修正國民政府組織法,明定試行行政、立法、司法、考試、監察之五權制度,并於國民政府設主席一人、委員十二至十六人,國務應由國府委員組織「國務會議」處理之,國民政府統率陸、海、空軍,主席則兼陸、海、空軍總司令。

(二)民國十九年十一月之修正國民政府組織法:

民國十九年九月,行政院院長譚延闓逝世,由國民政府主席蔣中正兼任院長,乃修正國府組織法,刪除「以國務會議處理國務」一句,而改稱「國民政府會議」,原「行政院會議」,則改稱「國務會議」,公布法律及發布命令,前者法律由國民政府主席署名,立法院院長副署行之,後者命令則由國民政府主席署名,以主管院院長副署行之,五院不再同負連帶之責任。是國民政府之組織,已自形式上之合議制,成為行政院院長總攬行政權之制矣。

以上國民政府組織法之修正,亦即實質意義之憲法修正,而形成此時期國家之根本大法。

四、訓政抗戰時期

自民國二十年六月一日公布施行訓政時期約法時起,迄止民國三十六年十二月二十五日施行中華民國憲法時止,是為我國國民革命進行之「訓政時期」,自包括民國二十六年七月七日蘆溝橋日軍侵華,至民國三十四年日軍向我國投降之期間在內。

茲將此期間之制憲分述於下:

(一)中華民國訓政時期約法之制定:

民國十七年八月八日國民黨中央執行委員會通過:「訓政時期應遵總理遺教,頒布約法」之決議,嗣由政府於民國二十年五月五日召集由各省市代表,及蒙藏華僑代表所組成之國民會議,集會於南京,至同月十二日制定:「中華民國訓政時期約法」(註十二),於六月一日公布施行,此即我國在訓政及抗戰時期之根本大法。本約法施行期間長逾十六年,在我國遭受日本瘋狂侵略,全國軍民不惜犧牲奮鬥,以保衛我國家民族之艱苦聖戰中,充分發揮其鞏固國家根基,保障軍民同胞合法權益之偉大功能,殊值國人之重視。本約法共八十九條,計分:大綱、人民之權利義務、訓政綱領、國民生計、國民教育、中央與地方之權限、政府之組織│中央政治及地方制度│及附則八章,並於前言中載明:「國民政府本革命之三民主義、五權憲法以建設中華民國,既由軍政時期入於訓政時期,允宜公布約法,共同遵守,以期促成憲政,授政於民選之政府……」云;訓政時期約法之重要,觀此前言即可知矣。

(二)國民政府組織法之再修正:

為適應訓政及抗戰時期之國家需要,復於民國二十年六月十五日及同年十月三十日,再次先後修正國民政府組織法,以增加或減縮國民政府主席之職權、及調整政府各院部之組織、職權與官員任免之程序。此其中將國民政府主席之職權,由原得兼任行政院院長實際掌握國家大政之實權,改為:國民政府主席「不負實際政治責任」,且「不得兼任其他官職」(見十月三十日之新組織法第十一條及第二十條規定),最為明顯;此即林森國民政府主席,在訓政及抗戰期中,係擔任國家虛位元首之由來。迨至民國三十二年九月六日,又復修正國民政府組織法,將原規定「國民政府主席不負實際政治責任」及「不得兼任其他官職」之條文刪除,而另為「國民政府主席為陸、海、空軍大元帥」之新規定;蓋主席林森先生已經逝世,而於同年十月十日,再由蔣中正先生復任國民政府主席,此即憲法具有適應性及政治性之明證。

五、憲政實行時期

實行憲政必先由政府機關,廣徵民意,制定憲法草案,繼之召開由民選產生之制憲代表,組成制憲機關,依該憲法草案制定憲法,再由國家元首公布實施,方符「民意政治」及「法治政治」之本旨。憲法公布後,尚須制定有關之憲政法規,如總統府組織法、五院政府組織法、公職人員選舉罷免法等,均付諸實行,而後始能將憲法規定之抽象內容,逐一予以具體實現,方可產生民主政治之「憲政」,觀乎首開「概說憲法與憲政」之闡述即可瞭然。憲法公布實施後,尚須隨時代及國家環境之變遷,不斷發展,以促憲政之成長,同時並賦予公務員以實行之責,且隨附以獎懲,此即「責任政治」之要義。茲依此旨趣,就中華民國憲法之制定發展與憲政成長,擇要分述於下:

(一)中華民國憲法草案之制定

立法院於民國二十二年一月二十日,依國民黨中央四屆三次全體會議,為促成憲政之早日實施,所決議「立法院應速起草憲法發表之,以備國民之研究」之二十五項原則(註十三),成立憲法起草委員會,由院長孫科兼任委員長,立委張知本、吳經熊兼任副委員長,並派立委四十二人為委員,開始起草中華民國憲法。該憲法起草委員會,自民國二十二年四月二十七日第一次開委員會時起,至民國二十五年五月一日,完成憲法草案程序時止,計先後完成七部憲法草案,並先後逐次發表全文,公開徵求社會各方意見,以廣納民意,且斟酌採納民意,逐次修改,再報告立法院召開院會,於民國二十五年五月一日全文通過,完成:「中華民國憲法草案」之三讀制定程序。立法院旋將此部憲草呈報國民政府,由該府於同年五月五日,正式公布之,故通稱為「五五憲草」(註十四)茲再分述之:

⒈五五憲草之內容:

本憲草計分為總則,人民之權利義務、國民大會、中央政府、地方制度、國民經濟、教育、憲法之施行及修改等八章,都一百四十七條,係本孫中山先山權能區分之理論,及五權憲法之設計而制定。規定由國民大會行使中央政權,由總統及五院行使中央治權,而以政權管理治權。行政院院長對總統負責,總統則對國民大會負責,乃係偏採總統制,以期實現孫中山先生「政府有能,人民有權」之政治主張。似係最符合國父五權憲法理念之憲草。

國民政府公布「五五憲草」後,原定於民國二十六年十一月十二日孫中山先生誕辰之時,召開國民大會,據以制定中華民國憲法,詎同年七月七日,日本軍隊竟侵襲蘆溝橋,激起我國全面抗戰,乃因而延期召開國民大會。嗣後國民政府為展現實施民主政治之國策,復於民國二十七年七月成立國民參政會,自各省及僑民團體中遴選社會賢達或俊彥人士擔任參政員,總額為二百人,政府對內對外重要施政方針,於實施前,應提交國民參政會決議,以示民主。該參政會又復通過由議長(按係汪精衛)指定參政員若干人,組成「國民參政會憲政期成會」,以促成憲政之實施。該憲政期成會又於民國二十九年三月通過「五五憲草修正案」(註十五),提經參政會通過,送請政府採行,足徵實行憲政,以成國人普遍之心聲。

⒉五五憲草之修正:

本草案之修正,計有二次:

⑴第一次修正:

民國二十六年四月二十二日,國民黨中央常務委員會決議,刪除五五憲草第一四六條:「第一屆國民大會職權,由制憲國民大會行使」之規定,經立法院遵照通過,由國民政府於五月十八日公布之。

⑵第二次修正:

民國三十四年八月,抗日戰爭勝利,政府原定同年雙十節,在重慶召開國民大會,制定憲法,完成憲政,但共產黨及其他黨派,以未能在國民大會中,獲得所希望之席次,且對五五憲草亦各持異見,政府乃於民國三十五年一月十日,在重慶召開包括國民黨、共產黨、青年黨、國家社會黨、民主同盟救國會、村治派、職教社、第三黨與社會賢達等共三十八人之「政治協商會議」,共開會十次,至一月三十日結束,決議「憲草修改原則十二項」(註十六),通稱:「政協修憲原則」,對「五五憲草」,作重大之修改。嗣國民政府指定王寵惠等再修正五五憲草,盡量將政協原則,納入該憲草之中,全文修竣後,再提出立法院審議,完成三讀之憲法草案制定程序,此即爾後於制憲國民大會開幕典禮中,由國民政府主席蔣中正先生親自交與大會主席吳稚輝先生接受,嗣由該大會所審議之「中華民國憲法草案」。

(二)中華民國憲法之制定

中華民國制憲國民大會,於民國三十五年十一月十五日,在首都南京召開,計報到依法選出及各黨遴選之制憲代表,共一千七百七十二人(共產黨則拒不參加),大會先對憲法草案,作廣泛討論,繼之分組審查與綜合審查,嗣再經國民大會審議,完成三讀通過,至此中華民國憲法,始告制定完成,國民大會亦於同年十二月二十五日閉幕。

中華民國憲法,計分總綱、人民之權利義務、國民大會、總統、行政、立法、司法、考試、監察、地方制度、基本國策與憲法之施行及修改十四章,共一百七十五條(註十七),經國民政府於民國三十六年一月一日公布,至同年十二月二十五日施行,我中華民國遂自此進入憲政時期,而開創我國至今已逾六十四年之民主憲政,福國利民之光明遠景,實為我國憲政史上,無與比倫之重要大事。

(三)中華民國憲法之發展與憲政之成長

(一)民國元年至民國三十六年前之時期

以上所述我國憲法之制定──多為實質意義之根本大法,件數既多,影響尤大,且多數均已付諸實施,顯已將該憲法之靜態規定,變為國家動態民主政治之實踐,自屬憲法之發展與憲政之成長;僅其發展與成長之時間較短,效力範圍有限而已。惟因有此等憲法發展與憲政成長之相繼推展,致奠定我國民主憲政之深厚根基,終於促成我國現行「中華民國憲法」之制定頒行,其歷程之艱辛,功能之宏大,殊值國人之重視。

(二)民國三十七年至民國一百年之時期

在此近六十四年之期間,既是我中華民國憲法發展與憲政成長之艱困時期,亦是蓬勃發展之光輝時期,時期既長,史實尤多,顯非本文所可盡述,茲以鳥瞰之方式,略分述其要於下:

⒈憲法發展之艱困時期:

中華民國憲法於民國三十六年十二月二十五日施行後,雖已完成總統、副總統及國民大會代表、立法委員與監察委員之選舉,顯已實行民主憲政;但因「國共」內戰,大陸旋於民國三十九年初,全部淪為共產黨所佔領,中華民國政府乃撤退台灣;以致我國憲法及憲政,不能在大陸賡續發展成長,且現在已不能施行於廣大之大陸領域,自不能嘉惠於十三億之大陸同胞,而只能在台海自由地區施行,情勢迄今猶未改變,就此而言,此非艱困時期而何?蓋中華民國憲法,自民國三十九年起既不能施行於大陸廣大之領域,則自無在大陸發展之可言,從而大陸自亦無我憲政之存在也。

⒉憲法發展之蓬勃時期:

自民國三十九年至民國一百年間,應是中華民國憲法蓬勃發展與憲政成長之光輝時期。蓋中華民國政府遷台以後,仍依據我國憲法積極施政,以「鞏固國權、保障民權、奠定社會安寧、增進人民福利」。迄今國家安全、社會安定,台、澎、金、馬自由地區,人民之自由權利已獲得確切保障,國民皆可充分享受民主自由之福祉,幾已成為世界民主自由國家之典範,即為明證。

茲分述中華民國台、澎、金、馬自由地區,憲法發展之情形於下:

⑴增定臨時條款:

行憲後首屆國民大會,於民國三十七年四月十八日,先在大陸南京通過制定「臨時條款」,授總統以「緊急處分權」,不受憲法第三十九條宣布戒嚴,或四十三條發布緊急命令所規定程序之限制,以適應國家動員戡亂時期之需要(註十八),其效力與憲法同。該臨時條款雖係在大陸制定,但以後則在台海自由地區實施,影響頗為重大。

⑵修改臨時條款:

自民國四十九年二月至民國六十一年二月,第一屆國民大會先後在台北召集第三、四、五次會議及臨時會,計先後修改「臨時條款」四次,每次修改之內容係不斷擴大其內容,增加新之規定。諸如:動員戡亂時期,總統、副總統得連選連任,不受憲法第四十七條連任一次之限制;國民大會得制定辦法創制中央法律原則,與複決中央法律;授權總統設置動員戡亂機構,決定動員戡亂有關大政方針,並處理戰地政務;總統得調整中央政府之行政機構及人事機構;得增加名額選出中央民意代表等,皆為其犖犖大者(註十九)。

由於臨時條款修正增加之內容,其效力與憲法相同,故其上述之修正,幾無異是憲法之修正,自足以促進憲法之發展,此等修正條文付諸實施,使之成為具體之實際政治,即是憲政之成長。

⑶修改憲法:

憲法發展最重要之途徑,就是修改憲法,我國修憲,亦仿美國聯邦憲法,附加「增修條文」之修憲先例,在中華民國憲法本文之後,附加「增修條文」為憲法之修改。國民大會計自民國八十年四月二十二日起,至民國九十四年六月十日止,在李登輝擔任總統期間,共增修憲法七次(註二十),如此頻仍修憲,實創下世界民主國家修憲罕見之先例(如美國在立國二百餘年中,僅先後增修憲法數次,僅共增修憲法二十七條而已),殊有違憲法應有「固定性」之性質,已屬可議,且其中第五次之憲法增修條文(民國八十八年九月十五日公布),根本踰越修憲之本旨,業徑司法院大法官會議,以釋字第四九九號解釋,明示全部不生效力(無效)在案(註二十一),似更屬濫權之嫌。惟憲法增修條文既已通過,公布施行,即屬憲法內容之增加(或將原規定停止適用而減少),自為我國憲法之重要發展,且憲法增修內容,業已付諸實施,自屬我國憲政之成長,此對於我國民主憲政在台、澎、金、馬自由地區之發展,關係至為重大。茲略申述之:

甲、憲法增修之重要內容

我國憲法:上述七次修憲之內容,所涉範圍甚廣,羅列條文亦多,此觀諸上開備註所示之增修條文全文即明,固非本文所可盡述,惟其增修之重要內容,則可摘要簡述於下:

綜合先後七次憲法增修之重要規定或內容為:

子、廢除國民大會與廢止臨時條款

廢除國民大會,停止國民大會代表之選舉,使之走入歷史。但國民大會被廢除前,曾於民國八十年四月八日在台北集會,通過廢止「動員戡亂時期臨時條款」,使施行已四十三年之該臨時條款,向將來終止其效力。

丑、總統直接民選與擴大總統權力

總統、副總統由我國台、澎、金、馬自由地區之人民,投票直接選舉之,任期改為四年,連選得連任一次。總統、副總統之罷免案,須經全體立法委員之特別程序通過,並經自由地區選舉人公投通過後罷免之。立法院提出總統、副總統之彈劾案時,應經該院依特別程序通過後,移送司法院大法官所組成之憲法法庭,審判決定之。總統得設置國家安全會議及所屬國家安全局,並得依憲法程序解散立法院。總統任命行政院院長,得自由為之,不須經立法院之同意等,皆為其犖犖大者。

寅、行政院院長之任命降格

行政院院長由總統自由任命,免職亦同;降格至已不須經立法院之同意;致使行政院院長幾成總統之幕僚長。

卯、擴大立法院之職權

立法院之職權大幅擴張,如全體大法官(十五人),考試委員(十九人)及監察委員(二十九人),均須由總統提名,經立法院投票同意後,總統始能任命之。立法院得提出憲法修正案,領土變更案經公告半年後,由我國自由地區人民公投複決之。立法院得通過對行政院院長之不信任案,並得彈劾總統及副總統。立法委員名額減為一百十三人;其中設不分區立法委員三十四人,依各政黨所提出之名單投票選舉,並由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨,依得票比例分配選出之。

辰、司法院之職權略增

司法院設大法官十五人,任期八年,由總統提名經立法院同意任命之(原由監察院同意)。司法院所提出之年度司法概算,行政院不得刪減,但得加註意見。大法官得審理總統、副總統被彈劾案。

巳、減削考試院之職權

考試院原有之完整考銓職權,已被大幅減削為僅得掌理公務人員之考試,「銓敘、保障、撫卹、退休」事項;至於原有之公務人員「任免、考績、級俸、陞遷、褒獎」等職權,已被減削,而僅得對之保有「法制事項」之規劃而已。至考試委員十九人之產生,雖仍由總統提名,但已改為經立法院同意(原經監察院同意)而任命矣。

午、變更監察院之組織及職權

監察院:監察院之組織及職權,均作重大變更。蓋監察院原與立法院、國民大會均是中央民意代表機關,其監察委員,原係由各省(市)議會選舉產生,名額多達二百二十三名,自為民意代表,享有身體自由「非經監察院許可不得逮捕或拘禁」之保障,亦享有在院內所為之言論及表決、對外不負責任之免責權;但現已改為僅設監察委員二十九人(含正、副院長在內),由總統提名,經立法院同意而任命之,已變為公務機關及公務人員,不復享有民意代表上述之保障及免責權矣。且監察院原有之「同意權」(同意總統提名之大法官及考試委員)及彈劾總統、副總統之權,均已被刪除矣等均屬之。

他如明定第二屆中央民意代表(原指民國大會代表,立法委員及監察委員而言)應自民國八十年十二月起,在台、澎、金、馬自由地區改選產生,並確定自由地區地方制度之法源,使民主憲政之推行,運作無礙等,皆甚重要。其餘不及述焉。

乙、憲法增修內容之評價

我國憲法增修內容之評價:上述憲法之七次增修,已將中華民國憲法原有之憲政體制│如政權與治權劃分,由國民大會管理中央政權,五院分立平等,彼此相互制衡,總統任命行政院院長,須獲得立法院之同意,深寓責任內閣之精神等,幾已破壞殆盡,殊違國父遺教、五權憲法之本旨。甚至第五次憲法增修(民國八十八年九月十五日公布),竟假修憲之名,而行制憲之實,業經大法官會議以釋字第四九九號解釋:宣告其全部不生效力(無效)在案,業如以上所述,足徵憲法增修,竟置憲法前言:「依據孫中山先生創立中華民國之遺教……制定本憲法」之明示於不顧,恐將如泛海無舵之舟,任意飄盪蠻撞,不知駛向何方?能不令人深憂?又如憲法增修,任意擴大總統職權,而制衡機制,實際形同具文,致使總統實際上有權無責,無德者乃貪污斂財,數以億計,已被法院判罪定讞,入監服刑在案。似此情形,吾人何能對破壞憲政體制之修憲,予以正面之評價?惟憲法其餘增修內容中,亦有頗多適合我國自由地區人民之需要者,因而促成台、澎、金、馬地區民主憲政之蓬勃發展,吾人自應予以高度之肯定。

⑷憲法之解釋

解釋憲法,係司法院大法官之職權,中華民國憲法第七十八條及第七十九條第二項規定甚明,而大法官對中華民國憲法之解釋,有闡釋憲法含義,與補充憲法明顯缺漏之功能,故亦能促成憲法發展與憲政成長。

大法官會議,自行憲迄今(民國一百年十月),已作成之解釋共六九一號,其中甚多係對憲法之解釋,有司法院大法官解釋、彙編及多冊續編刊行可稽,於此自難遍述。茲僅略舉解釋數則,以資為例:

甲、限制民意代表彼此兼任

釋字第三○號、第七四號:立法委員不得兼任國民大會代表,而國民大會代表亦不得兼任省縣議會員。自此即各任一職,定分止爭。

乙、延展立、監委員之任期

釋字第三一號:第一屆立法委員及監察委員任期屆滿,因大陸淪陷,事實上不能辦理第二屆委員之改選時,自仍應由第一屆立、監委員繼續行使職權,以免陷於停頓、致與五院制之本旨相遠。故立、監委員,自解釋之民國四十三年一月起,即獲得延長任期之合憲依據,而賡續盡其職守;憲政得以延續未曾中斷。

丙、合理計算國大代表之總額

釋字第八五號:憲法所稱國民大會代表總額,在當前情形,應以依法選出而能應召集會之國大代表人數為準。自此國民大會代表之總額,已非原選出之三千零四十五人,而應為一具有彈性之法定標準,使憲政運作(最重要者為選舉總統及副總統)推展無礙。

丁、闡明司法院與監察院之提案權

釋字第三號,第一七五號解釋:憲法雖未規定司法院及監察院有向立法院提出法律案之權,但憲法第八十七條既規定考試院得向立法院提出法律案,則基於五權分治,平等相維之體制,應認司法院及監察院,均得向立法院提出法律案。自此該二院即取得法律案之提案權,得據以推展政務。

由以上案例觀之,大法官對憲法之解釋,亦可促進憲法發展與憲政成長,至為顯然。

⑸憲政法規之制定

所謂憲政法規,乃指建立憲政制度之普通法規,而具有憲法之作用者而言。故凡依憲法規定,應「以法律定之」之政府組織法,及人權保障之法規等,均屬於「憲政法規」之範圍,如中華民國憲法第六十一條,第七十六條、第八十二條、第八十九條、第一百零六條,均依次規定:行政院、立法院、司法院、考試院及監察院之組織,均「以法律定之」,因而立法院乃分別制定該五院之組織法,由總統公布施行,故五院之組織法,均屬於憲政法規。此等政府組織法施行後,行政院院長即可依憲法第二十七條規定,向立法院提出施政方針及施政之報告,立法委員在開會時,亦可向行政院院長及各部會首長,提出質詢;而行政院院長依其組織法規定,應指揮督導其所屬內政部、外交部、國防部、經濟部、財政部、法務部、交通部等部長,各依其組織法,率領各該部人員,推展國家建設,服務全國人民之任務,將憲法之抽象規定,變為具體民主政治之實踐。而立法院審議法律之制定,司法院解釋憲法暨審判司法案件、考試院舉辦公職人員考試,與監察院通過對違法失職公務人員之糾舉與彈劾等,亦皆為各該院依其組織法規定,所具體實踐憲法規定之民主政治。至於提審法、公職人員選舉罷免法、公職人員考試法等,則為實踐憲法第八條、第十七條、第十八條所規定,保障人身自由、貫徹人民享有選舉權、罷免權,及應考試服公職權利之人權保障法規,亦為具體實踐憲法保障此等人權之民主政治。故上述憲政法規之實施,已將憲法之此等抽象規定,變為動態民主政治之具體實現,自足以促進中華民國憲法之發展與憲政之成長,殊為明顯。

結語

中華民國一百年來,中華民國憲法之發展與憲政之成長,已略如以上所述:既經過艱辛里程──大陸時期;更展現蓬勃發展──台、澎、金、馬自由地區。迄今兩岸分治、法統不一,現在欲將中華民國憲法重行施行於我國主權所及之大陸,實行當前自由地區之民主憲政,以嘉惠大陸廣大領土上之十三億同胞,似屬只能望洋興嘆,心有餘而力不足,徒呼「奈何」而已。惟兩岸分裂應屬暫時局面,而中國統一,則為民心所向,大勢所趨,故中華民國憲法,將來重行施行於大陸,使大陸同胞同享民主憲政之福祉,吾人實充滿無限之憧憬與期待。

至於中華民國憲法在台、澎、金、馬自由地區之發展與憲政之成長,則既有光明遠景之期待,復有暗潮滋長之隱憂。

以言光明遠景,應頗為樂觀,蓋我中華民國政府自民國三十九年迄今──民國一百年,在台海自由地區,賡續施行憲法,積極實現民主憲政,已使國家根基鞏固,人民自由權利獲得確切保障,憲法真正成為「國家之構成法、人民權利之保障書」(引孫中山先生名言),業已樹立國家根本大法之權威,獲得人民之信賴及擁護。因而展望我國未來台海自由地區,憲法之發展與憲政之成長,吾人應充滿樂觀之光明遠景──更趨民主、益臻法治,與邁向福利國家之無窮期待,并呼籲國人戮力實現之。至於暗潮滋長,則眾所周知,台灣社會中,不乏民粹異議人士,竟曾公然聲稱「中華民國不存在」,或聲言台灣應「正名、制憲」,建立「新國家」云云,報章騰載,社會譁然,彼等仍毫無悔改,且復暗中滋長,迄今未已,顯有妨害或威脅中華民國憲法發展與憲政成長之虞,豈非殊值國人重視之「隱憂」乎!而如何化解此等人士之岐見,使之共同擁護中華民國憲法,以除去親痛仇快之「隱憂」,應是政府與國人之共同責任。

中華民國憲法之發展與憲政成長,甚望在政府與人民共同信守、推展實踐下,宛如擎天大樹,生機蓬勃,蒂固根深,枝葉繁茂,綠樹成蔭,以庇護全國蒼生。則國家富強,及人民福祉,均利賴之。

備註

註一:詳見王文著:中華民國憲法論(九十四年修訂版,自刊三民書局經售)頁十一至十七,中國憲法之沿革所敘。

註二:王文著:論大法官會議解釋判例案例之權源與對憲政之影響一文參照,載輔仁法學第十六期,頁六十三──七二。

註三:該二十八種憲法及憲草之全文,載涂懷瑩教授著:中華民國憲法原理,民國六十七年二月再版,五南圖書出版公司經銷,頁二七四──四三四(下稱:「前書」)。

註四:臨時政府組織大綱全文,見同「註三」前書,頁二八八──二八九。

註五:中華民國臨時約法全文,見同「註三」前書,頁二九○──二九三。

註六:中華民國憲法草案(天壇憲草全文),見同「註三」前書,頁三○二──三○七。

註七:中華民國約法──亦稱袁世凱約法全文,見同「註三」前書,頁三○七──三一○。

註八:廣州軍政府組織大綱共十三條其全文,見同見同「註三」前書,頁:一七六。

註九:「國是會議憲法草案」全文,見同「註三」前書,頁三一○至三一七。其亦名曰:「中華民國憲法草案」。

註十:中華民國憲法──世稱曹錕憲法全文,見同「註三」前書,頁:三一七至三二四。

註十一:「臨時政府制」僅六條,全文見同「註三」前書,頁:一七三。

註十二:中華民國訓政時期約法全文,見同「註三」前書,頁:三五七至三六一。

註十三:國民黨中央決議制憲之二十五項原則全文,見同「註三」前書,頁:一八九至一九一。

註十四:五五憲草即中華民國憲法草案全文,見同「註三」前書,頁:四○八至四一五。

註十五:參政會通過之「五五憲草修正案」全文,見同「註三」前書,頁:四一五至四二三。

註十六:政協決議之「憲草修改原則十二項」全文,見同「註三」前書,頁:四二五至四二六。

註十七:中華民國憲法全文,見同「註一」前書,頁:三九四至三六一。

註十八:臨時條款原始之全文,見同「註一」前書,頁:三三九至三四○。

註十九:臨時條款先後四次修正之內容全文,見同「註一」前書,頁:三四○至三四三。

註二十:國民大會先後七次增修憲法之全部條文,見同「註一」前書,頁:三六二至三九九。

註二十一:大法官會議解釋全部不生效力之第五次憲法增修條文全文,見同「註一」前書,頁:三七八至三八三。


【本文收錄於《雲南文獻》第41期;民國100年12月25日出版】

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